内容摘要:吴江区住建局于2019年制定的《关于加强商品房开发项目销售管理的实施意见(试行)》(吴住建规〔2019〕1号,以下简称“实施意见”)至2021年已经实施满2年。按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)《江苏省规范性文件制定和备案规定》(江苏省人民政府令第54号)《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》(苏州市人民政府令〔2019〕148号)《关于开展2021年度行政规范性文件实施后评估工作的通知》(吴建法办〔2021〕19号)的规定,吴江区住建局作为吴江区具体监督商品房销售管理的行政主管部门,应对该项《实施意见》开展制定后评估工作。
2021年9月,吴江区住建局制定评估工作实施方案,开展了评估工作,经过研究分析,形成了规范性文件实施两周年情况评估报告。
评估报告认为该《实施意见》:
1.制定目的明确。在认真贯彻住建部《商品房销售管理办法》(建设部令第88号)《房地产经纪管理办法》(国家住建部发改委和人社部第8号)《苏州市房地产开发企业信用管理办法》(苏住建规〔2012〕14号)的基础上,结合吴江区实际,通过对企业信用等级评价体系的深入运用,达成了加强商品房销售管理、规范企业经营行为的目的,取得了良好的社会效益。
2.具体内容充实。《实施意见》明确了本区行政区域内商品房销售的主体管理、商品房销售的机构信用评级管理、商品房销售的行为管理等一系列具体实施措施,有助于商品房销售市场主体的自我管理、自我监督。
3.实施效果显著。《实施意见》实施以后,辖区内的房商品房销售机构均主动进行登记报备,积极参与企业信用评价体系,为吴江区商品房销售的行政管理和行政监督创造了良好的条件。通过销售机构信用等级差别化管理及商品房销售参与主体的行为规范等措施,加速了商品房销售规范化、诚信化、透明化的进程,促进了行业的良性发展。
综上,《实施意见》应当继续执行。
一、规范性文件制定背景
为贯彻落实房地产开发企业信用等级体系建设,加强商品房销售管理,规范企业经营行为,根据《商品房销售管理办法》《房地产经纪管理办法》《苏州市房地产开发企业信用管理办法》《市住房城乡建设局关于修改<苏州市房地产经纪与信用管理办法(试行)>的通知》等法规及相关规定,结合吴江区实际情况,制定本《实施意见》。
二、评估主要内容
《实施意见》主要规定了吴江区内商品房销售机构报备管理、商品房销售机构信用等级差别化管理、商品房销售机构及人员行为管理等内容。按照《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》的相关规定,此次对于《实施意见》的评估主要从以下几个方面展开:
(一)合法性评估
根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》的相关规定,综合考察《实施意见》的制定背景与制定进程,《实施意见》总体而言是一部合法有效的行政规范性文件。
1.《实施意见》的制定主体适格。根据《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》第七条的相关规定,市、县级市(区)人民政府工作部门有权制定行政规范性文件。同时依据《商品房销售管理办法》第五条第三项规定,直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门、房地产行政主管部门(以下统称房地产开发主管部门)按照职责分工,负责本行政区域内商品房的销售管理工作。因此,区住建局作为吴江区政府下属的住房建设管理部门依法有权制定本《实施意见》。
2.《实施意见》的制定程序规范。从整个制定过程来看,《实施意见》的制定经历了立项、起草、公开征求意见、合法性审核以及决定、公布等阶段,并于2019年7月18日经吴江区住建局正式发布实施。前述步骤遵循《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》第十三条的要求,符合制定程序规范。
3.《实施意见》的规范内容合法。在制定过程中,《实施意见》相关条文参照了《商品房销售管理办法》《苏州市房地产开发企业信用管理办法》《市住房城乡建设局关于修改<苏州市房地产经纪与信用管理办法(试行)>的通知》等法规及规范性文件,并结合了具体的实践经验及我区房地产销售市场特点,有效解决了我区商品房销售过程中所出现的问题。例如,在苏州市所出台的两份文件中,虽然对房地产开发企业和房产中介机构的信用评级和管理分别做了规定,但是对于二者的衔接管理却并没有予以说明,因此对于房地产开发企业委托中介机构进行销售的情形难以进行统一规制,进而对一线执法和企业经营均造成了一定的困扰。而《实施意见》则在“二、商品房销售机构信用等级差别化管理”中,专门就开发企业委托经纪机构销售商品房的执行标准问题进行了明确规定,对于开发企业和中介机构交叉地带的空白予以了填补。
(二)合理性评估
对《实施意见》的合理性评估,主要是通过文本分析与实证调研相结合的方式,评估《实施意见》中的具体规定是否合理,内容是否完备,有无制定盲点。《实施意见》是一部具体内容设计得当,制定较为合理的行政规范性文件,主要体现在以下几个方面:
1.制定的现实必要性。吴江区地处长三角中心区域,紧邻上海和苏州城区,经济发达,外来人口流入量大,房产需求旺盛,但在我区房地产产业蓬勃发展的同时,也表露出了不少问题。为了应对房地产销售市场良莠不齐的处境,解决消费者购房过程中所遭遇的痛点,促进全区房地产市场的健康发展,苏州市吴江区住建局立足于现实和长远发展的需要,通过制定颁布《实施意见》为行业有序发展提供了契合现实的需求。
2.管理措施的必要性和适当性。在《实施意见》“三、商品房销售机构及人员行为管理”中,新增了区住建局对于投诉信访事件的专门处理规定,以便管理部门及时对房地产销售机构所暴露出的问题进行快速反馈,提升了管理措施的有效性。而在《实施意见》的上位文件《市住房城乡建设局关于修改<苏州市房地产经纪与信用管理办法(试行)>的通知》中,仅规定了两年一次的评级调整,在应对日常的投诉及信访时,存在一定的滞后性,无法对经纪机构进行及时处置,不利于行政部门监督工作的展开。此外,《实施意见》在“一、商品房销售机构报备管理”这一部分,针对房地产销售形式项目化的特点,专门规定了推广特定项目销售人员的备案机制,在提升行政管理效率和精确性的同时,也未给企业创设额外的负担。
3.管理措施的公平性。虽然《实施意见》对于不同评级的企业进行了差别化管理,但对于评级这一准入门槛则并未设定歧视性标准,因此市场各参与主体的公平竞争环境依然能够得到保证。
诚然《实施意见》整体而言较为合理,但是其内容也存在着与实际管理监督工作脱节的问题。主要体现在投诉的标准不明确,导致在行政管理和企业自我管理时缺乏合理的依据,造成了执法尺度不一,损害了企业评级系统本身的公信力。因此,建议《实施意见》对投诉的受理范围和评价标准做进一步的细化。
(三)协调性评估
对《实施意见》的协调性评估,主要审查其与同位阶的其他行政规范性文件是否冲突,与现有的各项制度之间是否互相衔接。通过文献检索,将《实施意见》与上一位阶的法律法规、政府规章及同位阶的规范性文件相比较,并结合座谈会的意见情况,评估小组认为,《实施意见》总体协调性较好,与上位法进行了充分衔接,也未与同位阶规范性文件发生冲突。
如《实施意见》第三部分“三、商品房销售机构及人员行为管理”第(一)项及第(三)项至第(八)项基本与《苏州市房地产开发企业信用管理办法》及《市住房城乡建设局关于修改<苏州市房地产经纪与信用管理办法(试行)>的通知》的相关内容保持一致。而《实施意见》第一部分“一、商品房销售机构报备管理”及第二部分“二、商品房销售机构信用等级差别化管理”则遵循了《苏州市吴江区社会信用体系建设规划(2015~2020年)》对区住建局的分工要求,与吴江区社会信用体系建设总体规划要求进行了充分的衔接和落实。
(四)可操作性评估
通过对《实施意见》进行全文检索、座谈会等评估方式,评估小组认为,《实施意见》的条款设计整体而言较为切合实际,易于操作,相关措施基本符合房地产销售管理监督的实际要求。在销售机构报备管理、销售机构信用等级差别化管理、销售人员行为管理等方面,《实施意见》都有相应的规定,且操作较为便捷。有效提升了监管部门对销售机构的监督和管理,促进了市场的秩序化和规范化。
(五)技术性评估
参照《苏州市行政规范性文件制定和监督管理规定》《关于开展2021年度行政规范性文件实施后评估工作的通知》规定的规范性标准包括:技术是否规范,逻辑结构是否严密,表述是否正确,是否影响到规范性文件的正确、有效实施。通过对《实施意见》文本观察,全文逻辑结构严密、表述较为精准、内容较为细致周全、逻辑严密,结构合理。
三、评估结论
通过对《实施意见》合法性、合理性、协调性、可操作性、技术性五个方面进行评估,评估小组认为,《实施意见》制定目的明确,各项监督管理措施必要适当,相应监督管理要求比较切合实际,可操作性较强,能够得到较好的遵守和执行。作为一部行之有效的行政规范性文件,《实施意见》在与上位法、同位阶的规范性文件保持协调的同时,又根据吴江区的实际现状进行了一定的补足。《实施意见》的贯彻落实对吴江区商品房开发项目销售管理工作起到了较为明显的规范作用。
综上,通过《实施意见》评估工作的开展,评估小组认为,对于吴江区房地产开发销售管理仍有继续进行的必要。
苏州市吴江区住房和城乡建设局
2021年12月15日