内容概要:根据《苏州市规章立法后评估办法》,吴江区应急管理局作为具体实施《吴江区安全生产中介机构管理办法(试行)》(以下简称《办法》)的行政主管部门,是该项评估工作的实施机关。为了对《办法》的制定后实施情况进行全面客观的评价,接到《关于开展2021年度行政规范性文件实施后评估工作的通知》(吴建法办〔2021〕19号)后,区应急管理局成立了《办法》制定后评估工作小组,制定了评估方案,主要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排和组织保障等,综合运用调查问卷、召开座谈会、统计数据分析等方法,对《办法》从合法性、合理性、协调性、可操作性、技术性和实际绩效进行了全面评估,经过2个多月的深入研究分析,顺利完成各项评估任务,形成了规范性文件制定后评估报告,评估结论如下:
1.合法性评估:《办法》的制定主体符合规定,制定程序规范,制定内容合法;
2.合理性评估:《办法》是一部具备合理性的规范性文件,体现了公平公正公开原则,设计了必要妥当的管理措施;
3.协调性评估:《办法》是一部协调性程度较高的规范性文件,与上级和同级部门颁布的文件、职能部门实施过程中建立的具体制度协调一致;
4.可操作性评估:总体上《办法》是一部具有可操作性的规范性文件,但在一些具体制度上还需要进一步优化;
5.技术性评估:总体上《办法》是一部用语比较规范、逻辑严密的规范性文件;
6.绩效性评估:《办法》施行以来,我区安全生产中介机构管理水平有明显提升。
通过两年来对《办法》的实施,全区安全生产中介机构服务水平都有了明显的提升,公平、公正、竞争、有序的安全生产社会化服务体系逐步形成,评估小组建议,《办法》应继续规范实施,结合《办法》内容,在实际操作中进一步完善细化相关制度。
正 文
一、评估工作概况
(一)明确评估目的
就本次我局开展的规范性文件制定实施两周年情况评估工作而言,主要在于实现以下3个方面的目的:
第一,从制定目标、具体内容、主要特点等方面进行科学考量,评估《办法》的总体质量和实施效果;
第二,通过评估,了解《办法》相关制度设计是否科学、合理,是否适应我区当前社会经济发展的新形势、新要求,是否与其他法律规范存在矛盾冲突,为进一步完善奠定基础;
第三,对《办法》实施情况进行调查分析,研究总结实施中存在的问题,有针对性地提出《办法》有效实施的建议。
(二)科学制定评估方案
为了推进安全生产中介服务机构信用体系建设,建立公平、公正、竞争、有序的安全生产社会化服务体系,保证《办法》制定后评估工作的顺利进行,确保评估效果,我局成立评估工作小组,负责统筹协调评估工作。工作小组制定《办法》制定后评估工作实施方案,分解任务,明确责任,召开相关工作会议,启动《办法》制定实施后评估工作。实施后评估工作体制安排符合苏州市人民政府重大行政决策程序有关规定。
(三)规范执行评估程序
本次评估的内容主要为《办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、绩效性以及制定技术规范性的分析和评价、评估结论和建议。评估重点采取问卷调查、召开座谈会公开征求意见、统计数据分析等方式方法,多角度、全方位对《办法》进行评估,确保评估结果的真实有效。重点开展了以下几项工作:
1.召开座谈会。
召集在区应急管理局告知登记的安全生产中介机构负责人和相关人员,召开评估座谈会,听取《办法》管理的目标机构在《办法》实施过程中遇到的问题,征求对《办法》本身及其实施的完善意见和积极建议。
2.发放调查问卷。
积极发放调查问卷,了解各安全生产中介机构对《办法》的知晓率和满意度,广泛收集对办法的改进建议。本次评估共发放调查问卷80份,实际回收66份。调查对象分2类,分别是安全生产咨询辅导类中介机构、安全生产评价机构。其中,安全生产咨询辅导类中介机构填写了48份,安全生产评价机构填写了18份。
3.统计数据分析。
对《办法》实施以来的数据进行统计汇总,分析《办法》执行现状,评价各项工作开展情况,把握工作的实时动态。
4.汇总调研材料。
通过对《办法》实施以来我区安全生产中介机构服务情况汇总分析,全面了解《办法》实施过程中的各种问题,科学开展《办法》实施后的绩效评估。
(四)认真撰写评估报告
经过对各项材料的汇总分析,评估工作小组对调研结果形成了较为全面的认识,大致确定了评估报告的基本框架,对实施评估取得的各方数据、记录、分析、报告进行汇总,召开评估工作小组会议进行总结,综合分析各项评估产生的数据、结论等,全面总结《办法》制定以来的执行力度、取得成效和存在不足,提出相关建议,经过评估小组的深入研讨和全面论证,大家一致认可评估的方法、过程和结论,根据提出的意见和建议,经过再次修改,形成《办法》评估报告。
二、评估内容
(一)合法性评估
依据《中华人民共和国立法法》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》和《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》等法律、法规和规章,通过考察《办法》的制定背景与制定程序,评估小组认为:
1.根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第二款第(二)项的规定以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》第六条第二项的规定,吴江区应急管理局可以制定规范性文件。《办法》由吴江区应急管理局以吴应急规〔2019〕1号文颁布实施,符合相关法律、法规和规章的规定。所以《办法》制定主体合法。
2.《办法》由吴江区应急管理局负责起草。吴江区应急管理局通过调查研究,掌握有关情况和资料后,对规范性文件制定的必要性和可行性进行充分论证;采取向社会公开征求意见、召开座谈会和论证会等形式,听取相关职能部门的意见;对所要解决的问题、拟执行的规定等进行了充分的调研论证;起草后经吴江区司法局法制审核通过后颁布实施。所以《办法》制定程序规范。
(二)合理性评估
通过对《办法》条文进行分析,评估小组认为《办法》是一部具备合理性的规范性文件,这主要体现在以下两个方面:
1.在《办法》出台前,中介服务机构市场存在一味贪图市场赢利,内部管理混乱,规章制度不健全,财务管理不严等乱象,少数中介机构还出现租借资质、转包服务、人员挂靠、出具虚假报告等违法行为,市场无序竞争,严重危及了安全技术服务健康发展,对我们的日常安全监管也造成不利影响。《办法》的制定旨在推进中介机构信用体系建设,建立公平、公正、竞争、有序的安全生产社会化服务体系,逐步建立执业道德、诚信体系,加强内部交流提升整体技术服务水平,不断引进优质服务机构,逐步淘汰不良机构,为生产企业和监管部门提供良好的技术服务和技术支持,为我区高质量发展创造安全稳定的环境。我们针对市场乱象,总结经验,制定《办法》,有序推进实施,体现了公平、公正、公开的原则。
2.《办法》提出了合理规范的管理措施,《办法》中严格执业告知登记要求,明确对中介机构开展业务督查,要求中介机构在吴江区安全生产综合监管平台上按流程开展服务业务,对其服务质量进行实时的过程管控。严格监督管理措施和信用等级评定制度;对中介机构违法违规行为,及时采取措施制止和处理,并对相关负责人进行约谈。
(三)协调性评估
《办法》在制定过程中,与国家政策不存在冲突,充分考虑了与其他部门相关规范性文件的协调。如《办法》第十五条、第十六条关于信用等级评定制度的内容,充分结合了区行政审批局中介机构管理办公室(以下简称“中介办”)的相关规定,通过日常监管掌握的情况对安全生产中介机构进行业务等级评定,每年评定的结果报中介办,经中介办联席会议评审通过后向社会公布,因此《办法》是一部协调性程度较高的规范性文件。
(四)可操作性评估
根据广泛征求意见和开展座谈会,《办法》自制定实施后,切实规范了全区安全生产技术服务市场。《办法》对中介机构的资质管理和登记制度、开展安全生产服务活动的具体要求、监管管理相关措施和制度等方面都作出了详细的规定。所以,总体而言《办法》是一部具有可操作性的规范性文件。
(五)绩效性评估
自《办法》实施以来,通过加大对安全生产中介机构各项管理工作,使全区安全生产中介机构的运行得到了规范,机构技术人员的素质得到了提升,全区生产企业和监管部门安全生产技术服务和技术支持得到了一定的保障,推动了全区安全生产社会化服务体系的健康发展。
(六)技术性评估
《办法》条理清晰、逻辑严密,内容周全、用语规范是一部规范性文件。
三、评估结论及建议
(一)评估结论
从社会评价角度,《办法》实施效果为“好”。各中介机构对《办法》的贯彻执行情况总体是满意的,各项规定基本能得到较好地贯彻落实,广大生产企业也对安全生产中介机构的服务更加认可。
从管理客体角度,《办法》实施以来,在全区开展安全生产技术服务的各中介服务机构认真贯彻落实各项规定,实现了规范安全生产中介机构服务、安全生产技术服务市场有序运行的目的。
根据上述分析,《办法》对于规范安全生产中介机构的运行,促进安全生产服务市场健康发展,具有不可替代的作用。《办法》不仅能进一步健全我区安全生产社会化服务体系,更是符合各项政策要求,为我区高质量发展创造安全稳定的环境提供有力保障,建议《办法》继续执行。
(二)存在不足及建议
1.存在监管盲区。市场上的安全生产中介技术服务机构分为安全评价检测检验机构和其他安全生产技术服务机构两类。安全评价检测检验机构主要为企业提供安全生产评价和检测检验服务,资质统一由省级应急管理部门审查认定并在应急管理部“安全评价检测检验机构信息查询系统”对外公布,市、县应急管理部门按各自职责对其执业行为实施监管,发现违法行为依法处罚。其他安全生产技术服务机构主要为企业提供安全管理咨询辅导,只需营业执照即可服务,无法定资质和从业门槛,部分中介机构未执行《办法》规定的执业告知登记制度,我们对此类机构无法掌握和实施监管。因此,下一步还要加大对《办法》的宣传和执行力度,充分发挥行业自律,鼓励和支持在吴江开展中介服务的机构加入行业协会,接受规范化管理,促进全行业发展。
2.无上位法支撑。针对安评以外的其他技术服务机构,因部门监管上没有相应上位法支撑,目前没有强有力的管理抓手和处罚依据,只能通过《办法》制定的信用等级评定制度来规范、约束机构的服务行为,客观地看《办法》制定的信用等级评定制度还不够细致,考核评定过程中存在一定困难。下一步建议完善相关信用制度,积极探索积分制考核办法,配合《办法》实施,以发挥《办法》对中介机构更好的监督和管理作用。
苏州市吴江区应急管理局
2021年11月15日